نی زار : مقاله های تقسیمات کشوری استان نوشته ی قاسم سیاسر و دکتر محمدتقی رخشانی در سه شماره ی روزنامه زاهدان به چاپ رسید. چاپ این مقالات مباحث زیادی را در مجامع علمی، اقتصادی و سیاسی استان مطرح نمود.

در روزگار قاجاریه که دوره ی افول تمدن ایران بود و از فدراتیو صفوی و سبک کشورداری مبتنی بر ایالات تابعه چندان چیزی باقی نمانده بود؛ الگوی «ممالک محروسه» ایران جایگزین فدراتیو روزگار صفویه شد. مفهوم ممالک محروسه ی ایران در روزگار پهلوی از سوی دلبستگان مفهوم «دولت ملت» سخت مورد انتقاد واقع شد؛ این انتقادات از تمایل فراوان برای جایگزینی الگوی «دولت ملت» به جای الگوی «ممالک محروسه» نشأت می گرفت و طبیعی است در زمینه مطلوب جلوه دادن الگوی «دولت ملت» و بی اعتبار نشان دادن الگوی «ممالک محروسه» چاشنی اغراق نیز به کار می رفت. الگوی «ممالک محروسه» در ایران یک مفهوم سنتی بود و تا اندازه ی زیادی با الزامات آن روز ایران که در شرایط افول و فترت قرار داشت متناسب و تنوع قومی، فرهنگی، مذهبی و اجتماعی ساکنین سرزمین ایران نیز در آن لحاظ گردیده بود. در حالی که شیوه ی کشورداری مبتنی بر ایده ی دولت ملت که در روزگار پهلوی اول حاکم شد نه تنها فاقد این دو ویژگی بود بلکه آشکارا در تقابل جدی با مؤلفه های موجود در میان مردم ایران به ویژه تنوع جمعیتی، گوناگونی قومی و فرهنگی قرار داشت و از قضا برای کم رنگ نمودن این گوناگونی تدارک شده بود.

درک سیاستگزاران روزگار پهلوی از مفهوم «ملت» عبارت بود از یک مجموعه ی همگن، همساز و همنوا که به لحاظ فرهنگی، سیاسی و اجتماعی یک دست باشد. از این رو برای تبدیل رعایا به ملت تلاش پیگیری به کار بستند.

الگوی دولت ملت اگر چه وحدت بخشیدن به اقوام و فرهنگ های گوناگون ایران را به عنوان هدف نهایی خود تعریف نموده بود اما خود از پراکندگی زیادی رنج می برد چرا که هر یک از مؤلفه های تشکیل دهنده ی آن را از جایی وام گرفته بودند. به دیگر سخن، عناصر سازنده ی آن گزینشی بود. طراحان این الگو نتوانستند به اجزای گوناگون و پراکنده ی آن وحدت بخشیده وآن را به یک نظام سیاسی و فرهنگی منسجم تبدیل نمایند. به همین دلیل ضمن این که عناصری از تجدد غربی در آن به چشم می خورد، استبداد و خودکامگی برآمده از سنت سیاسی ریشه دار ایرانی نیز در آن وجود داشت؛ با وجود این که تجدد غربی و استبداد ایرانی به قاعده دو عنصر ناساز و ناهماهنگ با یکدیگر هستند اما در ملی گرایی ایرانی روزگار پهلوی دست در دست یکدیگر دارند و نشانی از تضاد و تناقض میان آن دو دیده نمی شود. از این قبیل تناقضات در ایدئولوژی مزبور بسیار وجود داشت. متاسفانه موضوع بسیار مهم و بنیادی تقسیمات کشوری به مهم ترین عرصه ی بروز این تضادها و پراکندگی ها تبدیل شده بود به همین دلیل نابسامانی ها و پراکندگی های زیادی در این زمینه پدیدار گشت. ایدئولوژی رسمی حکومت پهلوی که برای دستیابی به ایده ی دولت ملت طراحی شده بود از یک سو نظر به غرب و الگوی دولت ملت داشت و از سوی دیگر احیای مجد و عظمت امپراطوری ایران را در ذهن خود می پروراند به همین دلیل گهگاه زمینه ساز بروز رفتارهای عجیبی از سوی حکومت پهلوی می شد. به عنوان نمونه حکومت پهلوی در اوایل سلطنت رضاشاه تصمیم گرفت کشور را به شکل ایالتی اداره کند و در این زمینه به الگوی کشورداری ساسانیان نظر داشت در حالی که شیوه ی تقسیمات کشوری ساسانیان با الگوی دولت ملت مورد نظر سیاستگزاران رژیم پهلوی چندان همخوانی نداشت.

فدراتیو هخامنشی و ساسانی که بعدها صفویه آن را به عنوان الگوی کشورداری خویش انتخاب کردند برای اداره ی امپراطوری بسیار پهناور ایران متشکل از اقوام، ملیت ها، فرهنگ ها و مذاهب گوناگون طراحی شده بود. در قالب این الگو استقلال مذاهب و آزادی فرهنگ ها، آداب و رسوم اقوام و گروه های جمعیتی مختلف به رسمیت شناخته شده بود و حکومت مرکزی هیچگونه دخالتی در این گونه امور نمی کرد. در حالی که رضاشاه از یک سو با در پیش گرفتن سیاست هایی مانند کشف حجاب زنان، لباس متحد الشکل برای مردان، تمرکزگرایی سیاسی، اقتصادی و فرهنگی در پی یک کاسه کردن مردم ایران بود و با مظاهر فرهنگی اقوام ایرانی سر ناسازگاری داشت و از سوی دیگر به الگوی کشورداری ساسانی و هخامنشی هم می اندیشید! آشکار است که این موضوعات با یکدیگر قابل جمع نبود به همین دلیل به ویژه در روزگار پهلوی اول در زمینه ی تقسیمات کشوری سردرگمی زیادی بروز کرد. در سیستان و بلوچستان نیز مانند سایر مناطق کشور شاهد این سردرگمی ها بودیم که به خاطر پاره ای مسایل محلی و بومی، این پراکندگی ها در سیستان و بلوچستان بیش از سایر مناطق کشور نمود پیدا کرد و مشکل آفرین شد.

با نگاهی به سیر تغییرات تقسیمات کشوری در روزگار پهلوی می بینیم که در آغاز سلطنت رضاشاه در کشور هنوز همان الگوی ممالک محروسه که بقایای آن در آغاز قدرت یافتن رضاشاه در کشور وجود داشت حاکم بود سپس الگوی ایالتی، بعد فرمانداری کل و سرانجام استانداری در کشور حاکم گردید. روند مورد نظر یک سیر تقلیلی را نشان می دهد.

پیش از سال ۱۳۰۰ خورشیدی وضعیت تقسیمات کشوری در سیستان و بلوچستان تا اندازه ی زیادی روشن است؛ در آن روزگار سیستان بخشی از ایالت خراسان و بلوچستان نیز ضمیمه ی کرمان بوده است. سیستان از روزگار ناصرالدین شاه قاجار تحت حاکمیت امیران قاین و ضمیمه ی حکومت محلی خزیمه گردید. حکومت محلی مزبور بر جنوب خراسان و سیستان حکم می راند. حکومت محلی قاینات و سیستان اگر چه تا اندازه ی زیادی در قلمرو خویش مستقل عمل می­کرد اما به صورت رسمی بخشی از ایالت خراسان به شمار می رفت. پس از کودتای سوم اسفند ۱۲۹۹ ش حکومت محلی خزیمه نیز مانند سایر حکومت های محلی در جای جای ایران به سراشیبی زوال افتاد و با پیدایش نظام اداری جدید به حیات این حکومت ها که از مظاهر دیوانسالاری کهن ایرانی قلمداد می شدند پایان داده شد. با این وجود حکومت محلی خزیمه به هر ترفندی که بود در ظاهر تا سال ۱۳۱۶ ش ادامه ی حیات داد و در این سال سرانجام برای همیشه پرونده ی آن بسته شد. منطقه ی بلوچستان در روزگار قاجار و پیش از آن معمولا ضمیمه ی ایالت کرمان بوده است.

منطقه ی چابهار هم در این مدت به لحاظ تقسیمات کشوری گاه بخشی از بوشهر و گاهی هم بندرعباس به شمار می رفت و به هر حال ضمیمه مناطق ساحلی کشور بود.

با عملیات قشون در بلوچستان که از مرداد تا بهمن ۱۳۰۷ ش به درازا کشید طومار حکومت محلی بارکزایی که ۲۲ سال باعث قطع رابطه ی بخش مرکزی بلوچستان با حکومت مرکزی شده بود برای همیشه درهم پیچیده شد.

با عملیات قشون دوره ی حاکمیت نظامیان بر منطقه ی سیستان و بلوچستان آغاز گردید. دوره ی مزبور تا سال ۱۳۱۹ خورشیدی ادامه یافت و در این مدت بیشتر مناصب اجرایی، اداری و سیاسی منطقه در اختیار نظامیان قرار داشت. سرنوشت دو منطقه ی سیستان و بلوچستان از همان بهمن ۱۳۰۷ ش به لحاظ اداری به یکدیگر گره خورد و این دو در یک مجموعه ی اداری قرار گرفتند اما این تصمیم که دو منطقه سیستان و بلوچستان در قالب یک مجموعه ی واحد اداره شوند با رویکرد نظامی اتخاذ گردید. مراد این است که این تقسیمات دارای پشتوانه ی سیاسی نبودند یعنی با پیشنهاد وزارت داخله و تصویب مجلس شورای ملی انجام نشد. با این وجود وزارت داخله هم با این موضوع مخالفتی نداشت؛ نظامیان حاکم بر منطقه علاوه بر وزارت جنگ با وزارت داخله هم ارتباط داشتند و سعی می کردند با کمک هر دو وزارتخانه این منطقه را اداره نمایند.

مهم ترین دلیل وزارت داخله برای پذیرفتن حاکمیت نظامیان؛ صرف نظر از الزامات روزگار رضاشاه و اقتدار فراوان وزارت جنگ به شرایط خاص منطقه ی بلوچستان مرکزی هم بازمی گشت؛ منطقه ای که پس از ۲۲ سال جدایی سرانجام از رهگذر عملیات نظامی دوباره به حوزه ی استیلای حکومت مرکزی بازگشته بود و این امکان وجود داشت که بدون حضور نظامیان و بدون دخالت آنان در اداره ی امور، حاکمیت دولت بر این منطقه باز از دست برود.

نظامیان حکومت دزداب را که در سال ۱۳۰۰ خورشیدی تشکیل شده بود و همچنان وجود داشت به مقام «حکومت نشین مرکزی» ارتقا دادند و در هر کدام از مناطق خاش، ایرانشهر و سراوان یک «حکومت» برپا نمودند. حکومت سیستان هم که پیش از این در پیوند با ایالت خراسان قرار داشت در کنار حکومت های خاش، سراوان و ایرانشهر به عنوان چهارمین حکومت تابع حکومت نشین مرکزی «دزداب» قلمداد گردید. مسئولیت هر کدام از این حکومت ها را نیز به یکی از صاحب منصبان نظامی واگذار کردند. منطقه ی چابهار هم تا سال ۱۳۱۶ ش به لحاظ تقسیمات کشوری ارتباطی با سیستان و بلوچستان نداشت.

از سال ۱۳۱۴ خورشیدی زاهدان و زابل به عنوان شهر دارای فرمانداری و خاش، ایرانشهر و سراوان به عنوان بخش قلمداد و به جای حاکم از واژه ی بخش دار استفاده شد. سال ۱۳۱۶ با تصویب قانون جدید تقسیمات کشوری، کشور به ده استان تقسیم و سیستان و بلوچستان هم استان هشتم معرفی گردید.

تقسیم کشور به ده استان مبتنی بر الگوی فرمانداری کل بود و سیستان و بلوچستان هم بر مبنای الگوی مزبور اداره می شد تا این که در سال ۱۳۳۳ ش در زمان فرمانداری کل محمد مهران منطقه ی سیستان و بلوچستان به استانداری تبدیل گردید و از آن زمان تا کنون در قالب استانداری اداره می شود.[۱]

همواره در تقسیمات کشوری شاخص ها و ویژگی های مختلفی مورد نظر قرارمی گیرد. گاه مبنای تقسیمات سیاسی و گاه قومی است، گاه ویژگی های اقتصادی یا جغرافیایی مبنای تقسیمات کشوری قرار می گیرد و همین طور گزینه های دیگری از جمله گزینه ی نظامی هم وجود دارد که شانس تقسیمات در یک منطقه را بالا می برد، در مورد سیستان و بلوچستان نقش اول را عامل نظامی و نظامیان داشتند و سیستان و بلوچستان در دوره ی پهلوی اول در یک مجموعه اداری- سیاسی قرار گرفتند و سرنوشت شان به لحاظ تقسیمات کشوری به یکدیگر پیوند خورد.

اکنون استان سیستان و بلوچستان با وسعتی معادل ۱۸۷ هزار کیلومترمربع به عنوان پهناورترین استان کشور از نظر پیشرفت و توسعه در شرایط خوبی نیست. علیرغم تلاش دولتهای مختلف در طی سی و پنج سال گذشته، سیستان و بلوچستان به عنوان یکی از محروم ترین استان های کشور مطرح است. رتبه ی اول بیکاری، رتبه­ی اول بیسوادی، رتبه ی اول زایمان های غیربهداشتی (زایمان در منزل)، رتبه ی اول بیماری های ایدز و سل، وجود بیش از پانصد هزار نفر تحت پوشش نهادهای حمایتی از جمله کمیته ی امداد و بهزیستی تنها گوشه ای از عقب ماندگی های استان است. در این شرایط به نظر می رسد که اگر قرار است که درمورد تقسیم استان تصمیم گیری شود شایسته است مبنای این تصمیم گیری توسعه ی استان باشد. باید به این نکته توجه داشت که عقب ماندگی استان محصول عواملی است از جمله: محرومیت تاریخی به جای مانده از بی توجهی حکومت پهلوی، دوری راه به نحوی که هزینه ی پروژه های عمرانی را بسیار بالا می برد، طولانی شدن فرآیند اجرای پروژه ها که در مواردی به چهار تا پنج برابر زمان پیش بینی شده می رسد، سیستم بودجه دهی دولت اگر چه مکانیزمی علمی است اما با توجه به موارد پیش گفته برای رسیدن استان به متوسط نورم های توسعه در کشور کفایت نمی کند و با این روند هرگز استان به متوسط نورم های توسعه ی کشور نمی رسد، نظام اداری تنبل و پرگیر و گرفت اداری و فرآیند طولانی صدور و مجوزها و موافقت نامه ها و عدم نظارت لازم و کافی، مهاجرت نخبگان و تحصیل کردگان و مدیریت های ناکارآمد هم از دیگر عوامل عقب ماندگی استان است.

تقسیم استان می تواند در طی یک فرآیند منطقی به توسعه ی همه جانبه کمک کند این تقسیم حداقل فواید زیر را با خود به همراه می آورد:

۱-در نظام بودجه بندی کشور سهم بیشتری به استان تعلق می گیرد.

۲-حجم طرح ها و پروژه های ملی در مجموع بیشتر خواهد شد.

۳-با تقسیم استان، به تعداد استان های ایجاد شده پست های اداری در سطوح مدیریت استانی و ادارات کل افزایش می یابد و این مسئله می تواند به ماندگاری نیروی انسانی متخصص و تحصیل کرده در استان کمک نماید چرا که در یک حالت عادی دشوار است از یک تحصیل کرده­ی دکترا بخواهیم مثلا رییس اداره­ی یک شهرستان باشد اما همین فرد با میل و رغبت مسئولیت اداره ی یک اداره ی کل را بر عهده می گیرد و این امر به طور طبیعی به توسعه ی انسانی منجر می­شود.

۴-نظارت مدیران بر ساختار دولتی و رفتار کارکنان دولت سهل تر می شود و در نتیجه تخلف، تنبلی، بی مسئولیتی و گیر و گرفت اداری به مراتب کمتر خواهد شد.

۵-پیگیری و نظارت پروژه های عمرانی سهل تر شده و امکان تسریع در اجرای پروژه ها و انجام در زمان های منطقی و پیش بینی شده بیشتر می شود.

۶-نه تنها از مهاجرت نخبگان جلوگیری شده بلکه مسیر مهاجرت، معکوس هم می شود.

۷-رقابت منطقی استان ها برای پیشرفت و توسعه قطعاً به بهبود اوضاع اقتصادی و اجتماعی منجر شده مهاجرت های ناشی از فقر و بیکاری را متوقف کرده می تواند به روند معکوس آن مدد رساند.

۸-ارتباط بخش های مختلف استان که اکنون به صورت استان مستقل درآمده با مرکز کشور مستقیم شده و این ارتباط مستقیم به پیشبرد امور و توسعه ی استان کمک می کند.

۹-امنیت دغدغه ی همیشگی استان بوده و هست در شرایط تقسیم استان امنیت داخلی و مرزها به جای یک استانداری، یک نیروی انتظامی، یک مرزبانی، یک اداره اطلاعات و یک سپاه توسط چهار استانداری، چهار نیروی انتظامی، چهار مرزبانی، چهار اداره اطلاعات و چهار سپاه کنترل و اداره می شود.

می توان موارد دیگری را نیز به این فهرست افزود اما همین نکات هم برای تبیین منافع تقسیم استان کفایت می کند.

استان سیستان و بلوچستان با استانهای خراسان جنوبی، کرمان، هرمزگان، دریای عمان، کشور پاکستان و کشور افغانستان همسایه است. این استان به دو بخش اصلی سیستان و مکران (مکوران) تقسیم می شود که سیستان خود شامل دو بخش اصلی سیستان و سرحد سیستان و مکران هم شامل دو بخش سراوان و جهلاوان است.

در نگاهی ریزتر حد شمالی سیستان مرز خراسان جنوبی و حد جنوبی سیستان هم دزدآب است که دزدآب «دو مزرعه است که هر دو قنات آب دارد. این دو مزرعه منتهی الیه شمالی خاک سرحد است و از اینجا نیم فرسنگی گذشته خاک سیستان است» (عبدالحسین میرزا فرمانفرما، مسافرت نامه کرمان و بلوچستان، انتشارات اساطیر، ص۲۰۲)

«سرحد سیستان یک حدش به نصرت آباد منتهی الیه خاک نرماشیر است و حد دیگر به خاک سیستان و یک حد به مزرعه ی گشت خاک دزک بلوچستان و حد چهارم به کاروندر خاک دمن بلوچستان است و این چهار حدود عرض و طول خاک سرحد است.(عبدالحسین میرزا ص ۱۹۲)

سراوان مکران شامل: گشت، دزک، جالق، سیب و سوران، زابلی، ایرانشهر، بمپور، بزمان، دلگان و لاشار می شود و جهلاوان مکران هم شامل «پیشین، سرباز بندر گواتر، باهه معروف به باهوکلات قصرقند و توابع، چابهار، گه (نیکشهر)، بنت، ایچان، خود دشت الی ملک ابی جده می شود» (عبدالحسین میرزا، ص۲۶۹)

با عنایت به جغرافیا و شرایط تقسیمات کشوری موجود در استان می توان با نگاه توسعه استان سیستان و بلوچستان را به چهار استان تقسیم نمود. استان های سیستان، سرحد، بلوچستان و مکران می توانند ضمن حفظ پیوندهای فرهنگی و اجتماعی خود در چارچوب ایران بزرگ گام در مسیر رشد و توسعه بنهند. بر این اساس شرایط و ویژگی های هر یک از استان های پیشنهادی به شرح زیر تعریف می شود:

۱-سیستان شامل شهرستانهای زابل، زهک، هیرمند، هامون و نیمروز با جمعیت تقریبی ۶۰۰ هزار نفر که مرکز آن شهر زابل است.

۲-سرحد شامل شهرستان های زاهدان، خاش و میرجاوه با جمعیت تقریبی یک میلیون نفر که مرکز آن شهر زاهدان است.

۳-بلوچستان شامل شهرستان های ایرانشهر، سراوان، سیب و سوران، مهرستان و دلگان با جمعیت تقریبی ۶۰۰ هزار نفر که مرکز آن ایرانشهر است.

۴-مکران شامل شهرستان های چابهار، کنارک، نیکشهر، سرباز، قصرقند و فنوج با جمعیت تقریبی ۶۰۰ هزار نفر که مرکز آن چابهار است.

هر یک از استان های سیستان، بلوچستان و مکران دو نماینده و استان سرحد سه نماینده در مجلس شورای اسلامی خواهند داشت.

[۱] -سیاسر، قاسم، دلایل آشفتگی تقسیمات کشوری سیستان و بلوچستان در روزگار پهلوی، روزنامه زاهدان

دکتر محمدتقی رخشانی

دکتر محمد تقی رخشانی

دکتر محمد تقی رخشانی